Una armonización fiscal para contentar a los independentistas catalanes. Por Diego Fierro Rodríguez

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Se está hablando de la armonización fiscal incluida en el pacto entre el Gobierno y ERC para la aprobación de los Presupuestos Generales del Estado. Con esa medida, se establecerían tipos mínimos para los impuestos de patrimonio y sucesiones y donaciones, que probablemente serían superiores a los actuales para poder incrementar la presión fiscal. Pedro Sánchez afirma que “esa armonización fiscal también se tiene que producir en determinados impuestos en nuestro país, si queremos garantizar algo en lo que estoy convencido puede estar de acuerdo todo el mundo, hasta incluso la señora Ayuso, y es la igualdad de oportunidades de todos los ciudadanos, vivan donde vivan”. Isabel Díaz Ayuso ya afirmó en Twitter en “Madrid no es un paraíso fiscal” que “quizá otras regiones son un infierno fiscal”, pero “no les va a ir mejor porque a Madrid le vaya peor”.

El marco del régimen jurídico de la financiación de las Comunidades Autónomas es especialmente denso. La Constitución recoge varios preceptos sobre la cuestión de la fiscalidad de las Comunidades Autónomas: su artículo 133.1 indica que “La potestad originaria para establecer los tributos corresponde exclusivamente al Estado, mediante ley”; su artículo 133.2 de la Constitución señala que “Las Comunidades Autónomas y las Corporaciones locales podrán establecer y exigir tributos, de acuerdo con la Constitución y las leyes”; su artículo 139 establece que “Todos los españoles tienen los mismos derechos y obligaciones en cualquier parte del territorio del Estado” y que “Ninguna autoridad podrá adoptar medidas que directa o indirectamente obstaculicen la libertad de circulación y establecimiento de las personas y la libre circulación de bienes en todo el territorio español”; su artículo 156 dispone que “Las Comunidades Autónomas gozarán de autonomía financiera para el desarrollo y ejecución de sus competencias con arreglo a los principios de coordinación con la Hacienda estatal y de solidaridad entre todos los españoles”; y su artículo 157 determina los recursos de las Comunidades Autónomas incluirán “Impuestos cedidos total o parcialmente por el Estado”, añadiendo que “Las Comunidades Autónomas no podrán en ningún caso adoptar medidas tributarias sobre bienes situados fuera de su territorio o que supongan obstáculo para la libre circulación de mercancías o servicios”.

La legislación que desarrolla los aspectos del sistema fiscal de las Comunidades Autónomas contiene varias reglas relevantes para los tributos cedidos. El artículo 10 de la Ley Orgánica 8/1980, de 22 de septiembre, de Financiación de las Comunidades Autónomas, indica que son tributos cedidos los establecidos y regulados por el Estado, cuyo producto corresponda a la Comunidad Autónoma, entendiéndose efectuada la cesión cuando haya tenido lugar en virtud de precepto expreso del Estatuto correspondiente, sin perjuicio de que el alcance y condiciones de la misma se establezcan en una Ley específica. La cesión de tributos por el Estado podrá hacerse total o parcialmente: la cesión será total si se hubiese cedido la recaudación correspondiente a la totalidad de los hechos imponibles contemplados en el tributo de que se trate; la cesión será parcial si se hubiese cedido la de alguno o algunos de los mencionados hechos imponibles, o parte de la recaudación correspondiente a un tributo. Para ambas situaciones, la cesión podrá comprender competencias normativas en los términos que determine la ley que regule la cesión de tributos, que se refiere a varios impuestos, entre los que destacan plenamente el Impuesto sobre el Patrimonio y el Impuesto sobre Sucesiones y Donaciones.

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Muchos alegan que las diferencias fiscales entre Comunidades Autónomas vulneran el artículo 14 de la Constitución por generar una fuerte discriminación. Sin embargo, el Tribunal Constitucional no lo entiende así.

Hay varias resoluciones destacables sobre la cuestión: la Sentencia del Tribunal Constitucional 37/1987, de 23 de marzo, afirma que “aparte de que la igualdad no supone la uniformidad, no toda desigualdad es discriminatoria, sino sólo la que está desprovista de toda justificación objetiva y razonable en relación a la finalidad y efectos de la medida considerada” y que la igualdad “no impone, como tiene declarado este Tribunal Constitucional, una rigurosa y monolítica igualdad del ordenamiento en todo el territorio nacional, ni una igualdad del complejo competencial propio de cada Comunidad Autónoma”; la Sentencia del Tribunal Constitucional 150/1990, de 4 de octubre, establece que la igualdad “Menos aún exige que una Comunidad Autónoma se abstenga de ejercer sus competencias mientras las demás no utilicen las propias equivalencias o mientras el Estado, en uso de las que le corresponden, no establezca unos límites al ejercicio de las competencias autonómicas que aseguren una sustancial igualdad de resultados al llevarse a efecto estas últimas” y que “«La autonomía -declarábamos en la citada ocasión significa precisamente la capacidad de cada nacionalidad o región para decidir cuándo y cómo ejercer sus propias competencias, en el marco de la Constitución y del Estatuto. Y si, como es lógico, de dicho ejercicio derivan desigualdades en la posición jurídica de los ciudadanos residentes en cada una de las distintas Comunidades Autónomas, no por ello resultan necesariamente infringidos los arts. 1, 9.2, 14, 139 y 149.1.1.ª de la Constitución (ni los arts. 31.1, 38 y 149.1.13.ª, cabe añadir ahora), ya que estos preceptos no exigen un tratamiento jurídico uniforme de los derechos y deberes de los ciudadanos en todo tipo de materias y en todo el territorio del Estado, lo que sería frontalmente incompatible con la autonomía, sino, a lo sumo, y por lo que al ejercicio de los derechos y al cumplimiento de los deberes constitucionales se refiere, una igualdad de posiciones jurídicas fundamentales»”; la Sentencia del Tribunal Constitucional 186/1993, de 13 de junio, señala que “si como consecuencia del ejercicio de esas competencias surgen desigualdades en la posición jurídica de los ciudadanos residentes en las distintas Comunidades Autónomas, no por ello automáticamente resultarán infringidos, entre otros, los arts. 14, 139.1 ó 149.1.1 de la Constitución, ya que dichos preceptos constitucionales no exigen un tratamiento jurídico uniforme de los derechos y deberes de los ciudadanos en todas las materias y en todo el territorio del Estado” y que “En caso contrario, semejante uniformidad, ciertamente, sería incompatible con la autonomía constitucionalmente garantizada, de manera que, en lo que se refiere al ejercicio de los derechos y al cumplimiento de los deberes constitucionales, lo que la Constitución impone es una igualdad de las posiciones jurídicas fundamentales, pero no, desde luego, una absoluta identidad en las mismas”; y la Sentencia del Tribunal Constitucional 14/1998, de 22 de enero, dice que que “Como en otras muchas ocasiones ha declarado este Tribunal, la igualdad que el mencionado precepto constitucional garantiza no puede ser concebida como una rigurosa y monolítica configuración del ordenamiento de la que resulte que en cualquier parte del territorio se tengan los mismos derechos y obligaciones, sea cual sea la peculiaridad de su contenido” y que “Con la debida reserva respecto de «las condiciones básicas que garanticen la igualdad de todos los españoles en el ejercicio de los derechos y en el cumplimiento de los deberes constitucionales» (art. 149.1.1.a C.E.), la potestad legislativa de que gozan las Comunidades Autónomas hace que nuestro ordenamiento tenga una estructura compuesta, por obra de la cual puede ser distinta la posición jurídica de los ciudadanos en las distintas partes del territorio nacional (por todas, STC 37/1981, fundamento jurídico 2.o, y STC 46/1991, fundamento jurídico 3.o)”.

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Ciertamente, sería posible una armonización fiscal de los tributos cedidos por el Estado a las Comunidades Autónomas reformando la legislación estatal vigente, que ofrece un entramado normativo complejo y que podrá alterarse conforme a la Constitución sino se afecta a los tributos propios de las Comunidades Autónomas. La Ley 22/2009, de 18 de diciembre, por la que se regula el sistema de financiación de las Comunidades Autónomas de régimen común y Ciudades con Estatuto de Autonomía y se modifican determinadas normas tributarias, indica en su artículo 25.2 que la eventual supresión o modificación por el Estado de alguno de los tributos cedidos implicará la extinción o modificación de la cesión, de manera que se podría aprobar una ley que fijara una presión fiscal mínima para los impuestos cedidos, aunque ello conlleve iniciar el uso de una vía peligrosa para todos los partidos políticos, especialmente para los independentistas, que muchas veces exigen más competencias para sus Comunidades Autónomas con la finalidad de lograr que sus territorios se diferencien más del resto.

Si se va a proceder con una armonización fiscal entre las Comunidades Autónomas, sería necesario revisar el cupo vasco y el convenio económico navarro y habría que llevar a cabo una fuerte armonización en muchos otros aspectos del sistema autonómico. Puede pensarse, por poner un ejemplo, en la diferencia de salario que hay entre los miembros de los cuerpos de seguridad de distintas Comunidades Autónomas y en las diferencias de inversión efectiva en Sanidad y Educación.