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En este artículo trato de examinar el valor y la viabilidad de las fórmulas federativas que quieren o están impulsando ciertos líderes para encarrilar lo que suele considerarse el último de los grandes problemas del siglo XIX, una vez ya resueltos o encauzados básicamente el problema agrario, el religioso, el social y el militar. Me refiero al encaje de los nacionalismos periféricos (de Cataluña, Galicia y País Vasco) en la España constitucional.
Para abordarlo adecuadamente parece obligado distinguir tres aspectos sustanciales del mismo, según Javier Villanueva:
Primero. Es menester explorar qué tipo de acuerdos federales pueden acomodar satisfactoriamente las aspiraciones de los nacionalismos periféricos. Lo específico en este caso es la existencia política interesada de diversas naciones o identidades nacionales en un mismo territorio que, como quedó demostrado en el capítulo segundo de mi tesis doctoral, https://dialnet.unirioja.es/servlet/tesis?codigo=27006, no existen como tales y han sido creadas de forma artificial; o por decirlo de otra forma, la constitución o integración de una supuesta sociedad plurinacional. El federalismo para acomodar en un estado común diversas naciones o identidades nacionales, ha recibido diferentes nombres: multinacional (Máiz 2000), plurinacional (Requejo y Fossas 1999), asimétrico (Kymlicka 1995), de diversidad profunda (Taylor 1992)… Aunque parece un invento reciente, es la misma clase de federalismo en que pensaba Rovira i Virgili, hace más de un siglo; o el que propugnaban Irujo o Pi i Sunyer, cuando discutían el proyecto de una comunidad ibérica de naciones. En este sentido, se puede afirmar que España, desde la Constitución de 1978, es un Estado pseudofederal asimétrico.
Sumariamente las condiciones básicas de un federalismo multinacional son las siguientes:
1ª) Requiere, ante todo, el reconocimiento (Taylor 1992) de la plurinacionalidad, que no es asunto de competencias sino de otro orden: el status dentro del estado, su rango nacional, sus símbolos reconocidos… y todo ello desde la percepción de las propias minorías (Kymlicka 1996).
2ª) La regulación de la plurinacionalidad se ha de atener estrictamente al principio de igualdad y exige, por tanto, un tratamiento simétrico (Requejo 1999).
3ª) Los acuerdos federales para acomodar la plurinacionalidad se han de extender a un triple ámbito: simbólico-lingüístico, institucional y competencial (Requejo 1998).
4ª) Todo ello debe quedar atado mediante garantías constitucionales, un rasgo fundamental de cualquier clase de federalismo según toda la doctrina.
Segundo. Por la misma razón, aunque en otro sentido y a otra escala, se trata de plantear un federalismo ajustado a unas realidades injustas establecidas por la Constitución de 1978 respecto a las nacionalidades periféricas que también se definen por una diversidad profunda de identidades nacionales, cosa muy relevante en Vascongadas y en Cataluña.
También en este caso, el federalismo multinacional pudiera ser una fórmula idónea, en principio, para aquellas situaciones que señala Norman (1996, p. 57): «cuando los grupos están muy entremezclados, no se les puede dividir territorialmente y sería más costosa y traumática e insatisfactoria la separación». En casos como el vasco o el catalán, en efecto, la federación «multinacional» pudiera adecuarse mejor a la identidad dual de buena parte de la sociedad; tiene la ventaja añadida de mantener un ámbito existente desde hace siglos de estrechas relaciones (culturales, económicas y sociales) y de solidaridad en lugar de romperlo, ámbito hacia el que siente una especial vinculación afectiva una buena parte de la población; y puede ahorrar, por tanto, los riesgos, traumas, temores e incertidumbres de la desmembración.
Tercero. Hay que ver qué clase de acuerdos y de prácticas federales hacen falta para aunar e integrar en un proyecto común un cuadro de conjunto que ofrece una complejidad específica dada la suma de asimetrías y peculiaridades del estado español.
Hay que aunar e integrar un país radicalmente asimétrico, dada la confluencia de estos hechos peculiares.
1) La existencia de hecho, nos guste o no, de naciones distintas a la predominante, con lo que supone de distintas identidades, culturas y lealtades nacionales, y, por tanto, de una realidad plurinacional que cuestiona radicalmente la afirmación de un único pueblo español y una única soberanía nacional.
2) El hecho de que en estas naciones periféricas hay al mismo tiempo un sector muy grande de la población no identificado con la identidad nacional propia de los nacionalismos periféricos, lo que se traduce en un gran lío de identidades: exclusivas y no compartidas, duales o divididas, complejas o múltiples.
3) Los ocho hechos diferenciales (Aja 1999) reconocidos por la Constitución (lengua, organización interna: los cabildos insulares y los territorios históricos, derecho civil foral) que nadie cuestiona.
4) Un total de 17 comunidades autónomas reconocidas, entre las cuales hay una diferencia sustancial entre las que se sienten naciones distintas y aquellas otras que se sienten regiones de España, independientemente de que algunas de ellas puedan esgrimir en su haber una personalidad histórica milenaria.
La puesta en marcha de un federalismo multinacional en un conglomerado de esta guisa no puede hacerse de cualquier forma.
Ante todo requiere algún tipo de identidad compartida (Kymlicka 1995), un proyecto común, un vínculo afectivo; que no tiene por qué ser definido de la misma forma en las diferentes naciones de la federación (Norman 1996), pero que debe ser un motivo lo suficientemente fuerte y claro, inicialmente, como para impulsar una empresa colectiva correosa: la transformación del estado en una federación multinacional y, luego, darle un tiempo razonable de prueba; el convencimiento sobre su necesidad y conveniencia, porque se piense que reporta ventajas claras o bienes valiosos a unos y otros (Stepan 2000), puede ser uno de los ingredientes de esa identidad compartida.
De otra parte, requiere reciprocidad, lealtad mutua, lealtad a los respectivos compromisos adquiridos: de la federación con las partes y de las partes con la federación (Solozabal 1979). Esta reciprocidad parece el terreno más propicio para generar la lealtad mutua que exige por definición un federalismo multinacional y para elaborar la cultura pública federal compartida que necesita.
Finalmente, requiere una distribución adecuada de poderes. La distinción de Requejo (1998) sobre la necesidad de tres tipos de acuerdos diferentes: el tratamiento simétrico de la plurinacionalidad desde la igualdad para todas, acuerdos asimétricos y confederales, acuerdos simétricos competenciales, parece en principio una sugerencia adecuada para las peculiaridades del estado español, aunque personalmente no la comparto.
De manera que este último campo de exigencias sobre qué acuerdos federales son aptos para un ámbito plurinacional, se desenvuelve en un terreno eminentemente práctico, de eficacia y eficiencia, no menos importante. Pertenece, por así decirlo, al campo de la política práctica, que es un arte sobre todo. Mientras que los otros dos aspectos son de un género distinto y definen la sustancia misma de la cosa: la complejidad de España, por su plurinacionalidad creada, y la complejidad de algunas nacionalidades periféricas a causa de la diversidad profunda de identidades nacionales que hay en ellas.
Pese a su diferente naturaleza estos tres aspectos forman un todo lógico e inseparable, de manera que no cabe quedarse con uno cualquiera de ellos y abstenerse de los demás. La lealtad a la federación es correlativa e inseparable del reconocimiento y respeto de ésta a la plurinacionalidad. Y otro tanto puede decirse de la satisfacción de los nacionalismos periféricos, que es correlativa e inseparable de que satisfagan a aquella parte de su población apegada a una identidad nacional española.
Así concebido, el federalismo multinacional presenta a su favor un juicio de valor y en su contra una previsión cuajada de sombras acerca de sus posibilidades. Su mayor valor es que permite conjugar mejor que ninguna otra fórmula el doble aspecto que define la cuestión vasca y catalana: la aspiración nacionalista de reconocimiento de la dimensión nacional del País Vasco y Cataluña de un lado, y, de otro, el reconocimiento y respeto de la diversidades político-ideológicas de la sociedades. En la medida en que conjuga ambos aspectos, posibilita un reparto más equilibrado de las incomodidades sociales de todo tipo que entraña la plurinacionalidad. Este valor no es efectivo, empero, si no es fruto de un acuerdo que satisfaga a ambas partes.
Entre las ventajas de la federación se encuentra asimismo el valor de mantener un ámbito histórico, el marco común estatal, en el cual se han entretejido unas relaciones de todo tipo especialmente intensas. La permanencia de ese ámbito tan diverso, siempre y cuando se haya eliminado en el mismo toda sombra de imposición, enriquece en todos los sentidos a sus habitantes, aparte de satisfacer el sentimiento de pertenencia de cuantos se identifican con él.
Pero, dicho esto, es obligado tener en cuenta que la discusión sobre el valor del federalismo multinacional está ya condicionada en buena medida a la evolución que ha tenido la Unión Europea. Ya hoy día, de hecho, algunos argumentos ampliamente manejados antaño para legitimar o deslegitimar a los estados, como la búsqueda de seguridad o el atractivo de un mayor poder económico, se están desplazando hacia la UE, en su actual realidad, y ésta los ofrece con mayor amplitud (Kymlicka 1996).
En cuanto a la viabilidad del federalismo multinacional, es ya casi un lugar común la prevención acerca de que no asegura el éxito de la empresa ni garantiza «de un modo definitivo» la satisfacción de los nacionalistas periféricos. Ha de asumirse que el más racional y generoso de los proyectos federativos puede no satisfacer a quienes tienen un sentimiento de identidad exclusiva y quieren mantenerla a toda costa.
Una de las claves principales de su viabilidad la expuso Rovira i Virgili, hace un siglo, cuando insistió en que el federalismo (multinacional) está en manos de los «otros»: las fuerzas españolistas. Tal dependencia de las fuerzas mayoritarias del sistema político español es una sombra sobre la federación multinacional. Otro tanto puede decirse de la dificultad de construir una identidad común, dado que exige un impulso, una solidaridad, un convencimiento… (Kymlicka 1995, p. 259 y ss.) que no se ve hoy día en las élites políticas ni se puede llevar a efecto por la delegación en materias, como la educación, que prevé la Constitución a los Gobiernos Autónomos. Previamente ha de construirse el sujeto y los motivos que animen ese impulso y, precisamente por permitirlo la propia Constitución, el sujeto, que ya existe, se está anulando desde las partes en litigio.
Solozábal comentó hace tiempo, citando a T.M. Frank, que la viabilidad de una federación multinacional requiere tres condiciones especiales: convencimiento de la federación, líderes carismáticos y acontecimientos que la impulsen. Es evidente que las tres brillan por su ausencia en el conjunto del ámbito político español, incluido el vasco y el catalán. Así las cosas, se antoja pertinente el pesimismo de Fossas (1999) sobre la viabilidad del federalismo multinacional (en el ámbito del estado español), dados los tics y temores que despierta en los nacionalismos realmente existentes o la ausencia de una sociedad civil federal o de una cultura federal en las élites políticas.
Por último, una federación multinacional que pretenda satisfacer al nacionalismo vasco y catalán debe admitir la incertidumbre de un futuro abierto a la posibilidad de una separación. Si ésta posibilidad no se reconociera no habría manera de paliar el temor a quedarse sin garantías, atados y supeditados a una mayoría electoral «ajena», por parte de los nacionalismos que se saben minoritarios en la federación.
Ahora restaría por saber si la federación multinacional puede encajar esa falta de certezas sobre su futuro, dada la consustancial ambigüedad de un partenaire que está en ella porque no tiene el apoyo necesario para «salirse». Este problema, así planteado, de forma pura y dura, parece irresoluble, permanentemente abocado a la desconfianza recíproca, al desencuentro, a la inestabilidad, al conflicto insoportable…; como dice Pablo Beramendi en «El País», 29 OCT 2012, «a pesar de sus muchas virtudes, el federalismo sin federalistas es un dibujo imposible.
De la ponencia de Javier Villanueva en las Jornadas Internacionales sobre Federalismo, organizadas por el Instituto Internacional de Sociología Jurídica de Oñati, celebradas en dicha localidad los días 21 y 22 de junio de 2002, y publicada en: Manuel Calvo-García y William L. F. Festiner, coord., Federalismo/Federalism, Dykinson, 2004, pp. 189-219.
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