SUGC. ¿Un sindicato de la Guardia Civil?. Por el Tte. Coronel Enrique Area Sacristán

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En octubre de 2014, un colectivo de nueve GC acordó la constitución de un sindicato con la denominación «SINDICATO UNIFICADO DE GUARDIAS CIVILES, en anagrama SUGC», plasmándolo en un documento firmado por todos y cada uno de los promotores. En esa reunión se adoptaron diversos acuerdos, entre los que conviene destacar los siguientes:

– Constituir un sindicato, cuya denominación es SINDICATO UNIFICADO DE GUARDIAS CIVILES, en anagrama SUGC, de trabajadores públicos de la GC, que tendrá como fines generales la defensa y promoción de los intereses sociales, económicos y profesionales que le son propios, de conformidad con el art. 7 CE y ámbito profesional de los trabajadores públicos de la GC y territorial de carácter estatal.

– Aprobar los estatutos redactados conforme al contenido establecido en el artículo 4.2 LO. Libertad Sindical (LOLS). En este sentido, conviene destacar que en el artículo 8, apartado 3.2.20 de estos Estatutos, se recoge como uno de los fines del Sindicato «La realización de los actos y acciones necesarios tendentes al pleno alcance y disfrute por parte de sus asociados de los derechos y beneficios reconocidos en la Constitución Española, y especialmente los contenidos en los arts. 9, 14 a 28, 29 a 36, 53, 54, 87, 105, 125, 139, 161 y 162 de la misma; todo ello sin vulnerar la legislación vigente y siguiendo los cauces especificados y contemplados en las Leyes».

– Aprobar la iniciación de los trámites administrativos establecidos en el artículo 4 LOLS a efectos de proceder al depósito del acta de constitución del sindicato y de sus estatutos, con la finalidad de que adquiera personalidad jurídica propia y plena capacidad de obrar.

El acta de constitución y los estatutos aprobados por los promotores fueron presentados en la Oficina Pública de Depósito de Estatutos del Ministerio de Empleo y Seguridad Social. Por Resolución, de fecha 22 de octubre de 2014, dictada por el subdirector General de Programación y Actuación Administrativa, se acuerda: «Declarar que se archive el expediente correspondiente a la solicitud de depósito del acta de constitución y estatutos del sindicato denominado «SINDICATO UNIFICADO DE GUARDIAS CIVILES». Decisión que, en términos generales, se fundamenta en que la constitución de un sindicato de esta naturaleza es contraria a los arts. 28.1 CE; art. 1.3 LOLS; y art. 9.b) LOFCS.

Los promotores, disconformes, impugnan la decisión ante la Audiencia Nacional a partir de dos argumentos:

a)El Código de Conducta que prevé el art. 7 de la Ley 29/2014, de 28 de noviembre, de Régimen Personal de la GC no limita ni excluye el derecho a sindicarse de la GC;

b) La resolución impugnada omite hacer una valoración sobre el impacto de las sentencias TEDH dictadas en los asuntos Matelly v. Francia y Adefdromil v. Francia; ni tampoco sobre el art. 11 CEDH que requiere que las restricciones al derecho de libre sindicación sean legítimas. En concreto, el art.11 CEDH reconoce la Libertad de asociación en los siguientes términos:

«1. Toda persona tiene derecho a la libertad de reunión pacífica y a la libertad de asociación, incluido el derecho de fundar, con otras, sindicatos y de afiliarse a los mismos para la defensa de sus intereses.

2. El ejercicio de estos derechos no podrá ser objeto de otras restricciones que aquellas que, previstas por la ley, constituyan medidas necesarias, en una sociedad democrática, para la seguridad nacional, la seguridad pública, la defensa del orden y la prevención del delito, la protección de la salud o de la moral, o la protección de los derechos y libertades ajenos. El presente artículo no prohíbe que se impongan restricciones legítimas al ejercicio de estos derechos para los miembros de las fuerzas armadas, de la policía o de la Administración del Estado».

Además, los promotores del Sindicato entienden que la AN debe plantear una cuestión de inconstitucionalidad en relación con el contenido del apartado 3 del artículo 1 LO. Libertad Sindical (LOLS), por considerar que es contrario al núcleo esencial del art. 28.1 CE, en relación con el art.14 CE, contrarios a su vez al art. 11 CEDH.

El Abogado del Estado y el Ministerio Fiscal se oponen a la pretensión de los promotores del sindicato con argumentos coincidentes. El primero se opone porque entiende que la naturaleza militar y de Instituto Armado de la GC (ex LOCFS 2/1986) hace que quede exceptuada del ejercicio de la libertad sindical en virtud de los art. 1.3 LOLS y el art. 28 CE. También se opone a la aplicación del art. 11 CEDH porque el instrumento de ratificación por parte del reino de España introduce una reserva en la aplicación del art. 11.2 CEDH en la medida en que fuera incompatible con los arts. 28 y 127 CE. En cuanto a las sentencias del TEDH que se traen a colación, la doctrina constitucional (expuesta en la STC 219/2001 y los recursos previos de inconstitucionalidad que en su día se interpusieron contra el proyecto de la LOLS12) estima que son suficientes para descartar su aplicación al presente caso.

El Ministerio Fiscal articula su oposición en base a los mismos pilares argumentales. Respecto de lo apuntado por el Abogado del Estado añade que el art. 44 CEDH requiere que las sentencias sean firmes y en este caso no consta su firmeza. Por otra parte, recuerda que el art. 46 CEDH establece que la sentencia sólo concierne a las partes en el proceso y España no lo fue. Y, finalmente, concluye que la situación de hecho en Francia no es la misma que en España y cuando falla el elemento fáctico las soluciones jurídicas no pueden ser las mismas.

Los GC tienen reconocido el derecho fundamental de asociación en una doble vertiente: la genérica ( LO 1/2002, de 22 de marzo, reguladora del derecho de asociación); y la específicamente profesional (LO 11/2007), para la promoción de sus intereses profesionales, siempre que no incluyan actividades de naturaleza sindical. Y, dicha exclusión es ciertamente explícita en el texto de la LO 11/2007, respecto de los miembros individualmente considerados (arts. 11 – no sindicación; art. 12 – no huelga; art. 18.1 – no fundar ni afiliarse a sindicatos ni partidos políticos, ni tampoco participar en actividades políticas ni sindicales), como de las asociaciones que eventualmente puedan constituir (art. 36 – finalidad principal de las asociaciones de GC es la satisfacción de los intereses sociales, económicos y profesionales de sus asociados y la realización de actividades sociales que favorezcan la eficiencia en el ejercicio de la profesión y la deontología profesional de sus miembros; y art. 41 – las asociaciones no tienen reconocido el ejercicio del derecho de huelga, las acciones sustitutivas de las mismas, la negociación colectiva, la adopción de medidas de conflicto colectivo ni tampoco pueden realizar acciones que excedan el ejercicio de los derechos reconocidos a los miembros de la GC por la LO 11/2007 y, en especial, los de los arts. 7 y 8).

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Llegados a este punto, en la medida que las asociaciones de la GC experimentan una limitación de derechos, pues, no pueden desarrollar «actividades sindicales», la AN aborda la cuestión relativa a si este recorte (siguiendo a la STC 57/1994) es necesario para lograr el fin legítimo previsto, proporcionado para alcanzarlo y, en todo caso, si es respetuoso con el contenido esencial del derecho fundamental restringido. Parámetros que, en caso de concurrir, justificarían que bienes e incluso intereses constitucionalmente relevantes pudieran forzar al derecho fundamental a ceder.

Y, en este caso, la AN estima que la menor extensión de los derechos fundamentales de los GC queda justificada porque deben coexistir con los bienes y funciones constitucionales, así como la relación especial de sujeción a la que estos funcionarios están sometidos (la jerarquía, disciplina y subordinación y la eficacia necesaria para el adecuado cumplimiento de las funciones constitucionales que tiene atribuidas la Administración militar – STC 81/1983). No obstante, advierte que esta especial intensidad de sujeción será justificadora de una limitación de derechos mayor que la del resto de funcionarios sólo si «es adecuada, necesaria y proporcionada para los fines constitucionales a cuyo servicio se establecen (STC 21/1981)».

En este sentido, las concretas misiones que han de desempeñar, la peculiar estructura organizativa y de funcionamiento de la institución en la que se integran y la obligación de neutralidad e imparcialidad que les es exigible (ex art. 18 LO 11/2007) condiciona la limitación legítima de sus derechos fundamentales. Sin embargo, en la medida que el art. 9 LO 11/2007 habilita a las asociaciones de GC a defender los derechos profesionales, económicos y sociales de sus miembros y que, a su vez, una de las finalidades de los sindicatos es (ex art. 7 CE) la defensa y promoción de los intereses económicos y sociales, emerge un espacio de conflicto, pues, como apunta la AN, surge la cuestión de delimitar con la necesaria concreción qué tipo de actividades sindicales son las que deben abstenerse. Y, llegados a este extremo, retomando un argumento ya expuesto con anterioridad, la sentencia concluye que debe entenderse que el contenido mínimo de la actividad sindical a la que se refiere la LO 11/2007 está constituido por el contenido de los arts. 28.1 CE, art. 2.2 d) LOLS y art. 41 LO 11/2007.

Una vez admitida que esta específica limitación a los derechos fundamentales de los GC es ajustada a los parámetros constitucionales, la AN resuelve la posible incompatibilidad del art. 1.3 LOLS con el CEDH y la doctrina del TEDH. Y, en este sentido, el Tribunal se alinea con el criterio defendido por el Abogado del Estado y el Ministerio Fiscal. De modo que afirma que no puede entenderse que se esté violando el art. 11.2 CEDH porque España (ex art. 64 CEDH) hizo reserva de aplicación de la norma en la medida en que fuera incompatible con los arts. 28 y 127 CE. Extremo que sería, a priori, suficiente para descartar la cuestión relativa a la interpretación del art. 11 efectuada en las sentencias del TEDH, ambas de fecha 2 de octubre de 2014 (asuntos Matelly vs. Francia y ADEFDROMIL vs. Francia).

No obstante, la AN no soslaya la cuestión y recuerda que, en ambos pronunciamientos, la Corte sostiene que el párrafo 2 del citado artículo cita expresamente a las Fuerzas Armadas y a la policía entre aquéllas que pueden ser objeto de restricciones legítimas por parte de los Estados, sin que por ello el derecho a la libertad sindical de sus miembros se vea cuestionado. En ambas sentencias se destaca, no obstante, que las restricciones que se pueden imponer a los grupos que cita el precepto exigen una interpretación estricta y deben, por consiguiente, limitarse al ejercicio de los derechos en cuestión, sin que puedan atentar a la esencia misma del derecho a organizarse. De modo que las restricciones que afecten a los elementos esenciales de la libertad sindical, sin los cuales el contenido de esta libertad quedaría privado de su esencia, no serían aceptables. Y, en este sentido, sostiene que el derecho a formar un sindicato y a afiliarse al mismo forma parte de esos elementos esenciales. Finalmente, remarca que para ser compatible con el párrafo 2 del artículo 11, la injerencia en el ejercicio de la libertad sindical debe estar prevista por la ley, inspirada por uno o varios objetivos legítimos y ser «necesaria en una sociedad democrática» para la persecución de tal o tales objetivos.

La exposición resumida de las sentencias de octubre de 2014 permite a la AN afirmar – del mismo modo que al Ministerio Fiscal – que «los concretos supuestos sometidos a la decisión de la Corte responden a la singularidad de los hechos a los que las sentencias se refieren». Y, en concreto, al régimen jurídico francés (Código de Defensa y la jurisprudencia del Consejo de Estado) que, en términos amplios y generales, prohíben totalmente todas las agrupaciones profesionales o asociaciones de miembros de la gendarmería, creados especialmente con el objetivo de defender a promover los ‘intereses materiales y morales’ de los miembros. Porque, a los ojos de la legislación francesa (y en opinión del TEDH), «son vistos ipso facto», como agrupaciones o asociaciones «de carácter sindical». Lo que, lógicamente, afecta al derecho de los miembros de la gendarmería a organizarse para promover y defender sus intereses.

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Lo que, puntualiza la AN, no significa que las sentencias deban interpretarse como si «los miembros de las Fuerzas Armadas o de la policía, tienen necesariamente el derecho a formar un sindicato o de afiliarse a él». Especialmente porque en el marco del Derecho comparado, la libertad sindical y la afiliación se entienden como el derecho a emprender una acción reivindicativa, con miras, o en el marco de, un conflicto social (al que le acompaña una inmunidad frente a eventuales responsabilidades contractuales o delictivas). Y, es claro que esta naturaleza reivindicativa casa difícilmente con los roles y funciones de los miembros de las Fuerzas Armadas y de las fuerzas de policía. Por este motivo, en ciertos países se prohíbe a los miembros de estos cuerpos a afiliarse a un sindicato. De modo que, para proteger sus intereses o, para la defensa de su situación material y moral, se les permite, no obstante, formar o afiliarse a asociaciones o federaciones que desempeñan funciones similares a las de un sindicato, salvo, evidentemente el derecho de huelga.

Y, este planteamiento – recoge la AN – se alinea con el defendido por la STEDH 27 de octubre de 1975 núm. 4464/70, National union of Belgian police vs. Belgium, en virtud de la cual, tal y como sintetiza la propia AN, «lo importante no es la denominación de tal o cual asociación, sino su función y su capacidad para gestionar los intereses profesionales o sociales de sus miembros. Desde el momento en que una asociación tiene por objetivo (O entre sus objetivos) la gestión o promoción de los intereses profesionales o sociales de los miembros de las Fuerzas Armadas o de la policía, no tiene necesidad de ser un sindicato para cumplir con las exigencias del artículo 11.1».

De modo que, como afirma la AN, desde el momento en que la LO 11/2007 reconoce el derecho de asociación profesional de los GC para la defensa y promoción de sus intereses profesionales, económicos y sociales, no tiene necesidad de ser un sindicato para cumplir con las exigencias del artículo 11.1 CEDH. Lo que permite concluir que las restricciones legales previstas por el ordenamiento jurídico español, pese a no estar sometidas a su contenido, encuentran fundamento en el artículo 11.2 CEDH y en la interpretación del mismo del TEDH, porque las restricciones están previstas por una Ley que está inspirada por los objetivos legítimos de neutralidad e imparcialidad que exige el art. 18.2 LO 11/2007.

Por todo ello, el interés de los promotores del Sindicato a que la AN plantee una cuestión de inconstitucionalidad ante el Tribunal Constitucional no puede prosperar porque en opinión de la AN, «la limitación del ejercicio del derecho se encuentra justificada y es adecuada, necesaria y proporcionada para los fines constitucionales a cuyo servicio se establecen». De modo que el «ajuste a la Constitución no condiciona la sentencia que hemos de dictar y quiebra uno de los presupuestos para que traslademos al Tribunal Constitucional las dudas que al respecto pudiéramos albergar».

CONCLUSIÓN

Sin duda, como ya ha manifestado la doctrina, persiste la incompatibilidad de principio entre jerarquía y disciplina militar (principios del «ordenamiento militar») y libertad sindical. De hecho, la STSMilitar 1 de febrero 1993 (rec.28/1992) declara que «No anda desacertado el recurrente cuando dice que no se puede prohibir o sancionar el pensar o discurrir, como acto interno e íntimo del individuo, pero sí que le está vedado el que -como ha quedado demostrado- haya hecho manifestaciones en favor de una u otra fuerza sindical y la labor de proselitismo llevada a cabo en favor del Sindicato Unificado de la Guardia Civil: lo prohíbe la Constitución Española (art. 28); lo prohíben las RR.OO. (arts. 180 a 182); lo prohíben los arts. 9.b, 13 y 15.2 de la LO 2/1986, de 13 marzo; y lo sancionan los arts. 9.28 de la LO 12/1985 y 8.3, 9.1 y 9.8 de la LO 11/1991)».

Sin olvidar que la neutralidad política que les es exigible y su subordinación al poder civil exigen que los intereses profesionales de sus miembros queden por entero a merced del aparato del Estado. Lo que lleva a que la única alternativa para superar esta dicotomía es la de potenciar un asociacionismo reforzado.

A su vez, – como apunta el Ministerio Fiscal – en este caso también subyace la cuestión relativa a si es posible construir una libertad sindical restringida en la que no se desnuclearice el derecho sindical de sus funciones más representativas, de su núcleo indisponible que comprende las tres actividades que caracterizan a un sindicato (la negociación colectiva, las medidas de conflicto colectivo y la huelga). Y, en este sentido, cabe pensar que efectivamente, a pesar del «parentesco» entre el derecho de asociación y la libertad sindical, (a partir de toda la doctrina constitucional reproducida) resultaría muy forzado admitir que una restricción de esta naturaleza mantendría reconocible a la libertad sindical.

De modo que cabe entender, como corolario, que mientras persista la naturaleza militar de la Guardia Civil, difícilmente podrá admitirse la constitución de un sindicato para la defensa de sus intereses profesionales, aunque esta naturaleza se manifieste de facto en casos muy delimitados y específicos al albur de la Ley Orgánica de la Defensa Nacional y Organización Militar y su desarrollo en el Real Decreto 1438/2010, de 5 de noviembre, sobre misiones de carácter militar que pueden encomendarse a la Guardia Civil, en el ámbito de las misiones militares a realizar por el Cuerpo de la Guardia Civil, comentado en un artículo de este mismo blog hace unos días.